Warum E-Government in Deutschland nicht vom Fleck kommt

Bund, Länder und Kommunen haben sich bereits an einigen Aspekten des E-Governments versucht. Und doch wird Deutschland in allen einschlägigen internationalen Rankings im regelmäßig auf die hintersten Ränge verwiesen. Was passiert da?

Selbst Nicht-Experten fallen wahrscheinlich die folgenden Projekte ein: DeMail, eAusweis mit elektronischer Signatur oder die beliebten Behördenportale wie ServiceBW in Baden-Württemberg. Auch verwaltungsinterne Projekte wie die eAkten-Einführung kommen nicht wirklich voran, obwohl sie seit Jahren auf der Agenda stehen. Sie alle sind als Ankündigungstiger gestartet und drohen als Bettvorleger zu enden. Aus meiner Sicht kranken diese Projekte daran, dass sie eines nicht sind: anwenderorientiert und kundenfokussiert.

Im ganzen Entwicklungsprozess beziehen sie selten bis gar nicht die Sicht der Anwender mit ein. Sie bleiben außen vor und spielen keine Rolle. Und daher werden Schwachstellen und Denkfehler auch erst dann sichtbar, wenn die Umsetzung abgeschlossen ist und das Angebot nicht angenommen wird.

Wenn Bürger lieber Schlange stehen

Zwei Beispiele aus der Praxis zeigen das Dilemma treffend auf: Ein bayrischer Landkreis hat sich auf die Fahnen geschrieben, die Kfz-Abmeldung online abzuwickeln. Sehr gute Idee, denn die Warteschlangen in den Kfz-Zulassungsstellen sind immer recht lang, auch wenn man einen Termin vereinbart hat. Mit Engagement und viel Einsatz wurde der Prozess digitalisiert. Doch am Ende wunderte man sich im Landratsamt, warum gerade mal ein Prozent der Bürger die Möglichkeit nutzt und die restlichen 99 Prozent lieber weiterhin in der Warteschlange am Schalter stehen.

Die Antwort ist einfach: Bei der Umsetzung hatten die Projektentwickler zwar – vorbildlicherweise – immer die Rechtssicherheit und den Datenschutz im Fokus, aber nie die Anwender mit ihren Bedürfnissen. Sie saßen nicht mit am Tisch, sie konnten kein Feedback geben. Heraus kam ein rechtssicherer, wasserdichter digitalisierter Verwaltungsprozess, der vom Anwender verlangte, zig Zahlencodes auf seinen Fahrzeugpapieren freizurubbeln und mehrfach in den PC zu tippen. Statt den Weg zu vereinfachen, wurden zusätzliche Hürden geschaffen. Das wäre vermeidbar gewesen, hätte man die Anwender frühzeitig eingebunden.

Verwaltung retro-digital

Ein weiteres Beispiel erreichte mich dieser Tage auf Twitter. Da erzählte mir ein Twitterati, dass er – nur um eine Adressänderung zu übermitteln – telefonisch einen Zahlencode beim Bezirksamt anfordern musste, der ihm per Post zugeschickt wurde. Erst danach konnte er die Adresse über das Internet übermitteln und bestätigen. Ja, richtig gelesen. Er musste allen Ernstes telefonisch einen Code anfordern, der ihm in Papierform zugeschickt wurde, damit er die Adresse über ein Internetportal weiterleiten konnte. Ähnlich verhält es sich oft mit Digitalisierungsprojekten, die verwaltungsintern ausgerichtet sind. Die berühmte eAkte ist so ein Beispiel. Die potenziellen Fachanwender werden im Entwicklungsprozess selten gefragt, was sinnvoll ist und was nicht, wie er oder sie arbeitet, welche Arbeitsschritte stattfinden. Die Entscheidungen werden in Gremien getroffen, in denen kaum tatsächliche Endanwender sitzen, sondern Fachvorgesetzte, deren Aufgaben wenig Berührungspunkte mit der alltäglichen Arbeit aufweisen.

7 Thesen zum E-Government in Deutschland

Diese Beobachtung verleitet mich dazu, folgende Thesen in Bezug auf das Thema Digitalisierung und E-Government in Deutschland aufzustellen:

  1. Die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung kann nur gelingen, wenn sie anwenderorientiert und kundenfokussiert ist.
  2. Voraussetzung ist eine ganzheitliche Betrachtung der bestehenden Prozesse, der Infrastruktur und Architektur.
  3. Damit die Digitalisierung im Verhältnis „Bürger – Verwaltung“ gelingen kann, muss die Digitalisierung im Inneren der Verwaltung zuerst umgesetzt werden. Was bringt das schönste Bürgerportal, wenn im Hintergrund die Prozesse analog und Medienbrüche der Normalzustand sind.
  4. Iteratives und inkrementelles Vorgehen verringert die Wahrscheinlichkeit eines Scheiterns der Digitalisierungsprojekte der öffentlichen Hand. Fehler werden früh entdeckt und es kann frühzeitig gegengesteuert werden.
  5. Die klassische funktionale Arbeitsteilung der Behörden funktioniert in solchen Projekten nicht. Digitalisierungsprojekte müssen crossfunktional, über Zuständigkeitsgrenzen hinweg gedacht und umgesetzt werden.
  6. Die klassische, hierarchische Denkweise schadet diesen Projekten. Sie blockiert die Anwenderorientierung, indem sie Sachbearbeiter als eigentliche Anwender aus dem Entscheidungsprozess ausklammert. Die Expertise der Fachleute an der Basis bleibt ungenutzt.
  7. Digitalisierung ist nicht die Fortführung der Papierakte auf elektronischem Wege, sondern eröffnet neue Möglichkeiten und Sichtweisen. Erst wenn die Entscheider „out-of-the-box“ denken, wird sie gelingen.

Die Geisteshaltung des agilen Manifests und die Anwendung der entsprechenden Methoden können zwar keine Wunder bewirken, aber sie können dazu beitragen, dass E-Government-Projekte erfolgreicher werden.

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Scrum als Managementrahmen für bürgerschaftliches Engagement

Warum ist gerade Scrum für bürgerschaftliches Engagement geeignet? Dazu lohnt ein Blick darauf, was bürgerschaftliches Engagement überhaupt ist und unter welchen Rahmenbedingungen bürgerschaftliches Engagement entstehen bzw. gedeihen kann.
An den Anfang dieses Beitrags möchte ich eine kurze Geschichte stellen. Eine Geschichte über den Amtsleiter in einer Stadtverwaltung, der den Auftrag bekommen hat, das Thema Bürgerschaftliches Engagement voranzutreiben und eine Freiwilligenagentur aufzubauen. Nennen wir ihn Klaus.
Klaus freut sich auf seine neue Aufgabe. Eine Herausforderung, bei der er hofft, sein Steckenpferd Projektmanagement voll ausleben zu können. Und so startet er euphorisch durch. Innerhalb kürzester Zeit entsteht eine Projektskizze mit einer echten Projektorganisationsstruktur, einem Projektstrukturplan und einer ersten Meilensteinplanung. Parallel arbeitet er in einem Bürgerbeteiligungsprojekt mit, das ein erfahrener externer Moderator begleitet, und lässt sich – zusammen mit einem ehrenamtlichen „Pendant“ – zum Bürgermentorentrainer ausbilden. Nach einigen Monaten merkt er jedoch, dass er mit den klassischen Projektmethoden nicht weiterkommt. Immer wieder wird ihm von interessierten Bürgerinnen und Bürgern signalisiert, dass die Begrifflichkeiten eher erschrecken und sie nicht bereit sind, sich durch enge Vorgaben und Strukturen binden zu lassen. Klaus folgert daraus, dass der von ihm angestrebte Projektmanagementrahmen nicht mit den Bedürfnissen bürgerschaftlich engagierter Menschen vereinbar ist. Aber wie kann er die Projektarbeit in diesem Themenfeld professionalisieren, ohne die intrinsische Motivation bürgerschaftlich Engagierter durch zu viele Vorgaben und Beschränkungen zu gefährden? Der Gedanke lässt ihn nicht los und er beginnt zu recherchieren und sich umhören. Ein befreundeter Softwareentwickler bringt ihn auf die Idee: Scrum. Das könnte doch etwas sein. Selbstorganisierte Teams mit klar umrissenen Rollen, wenigen Regeln, enger Zusammenarbeit … er wird neugierig.

Bürgerschaftliches Engagement – eine kurze Einordnung

Bürgerschaftliches Engagement bezeichnet freiwilliges bzw. ehrenamtliches Engagement in einem breiten Spektrum. Vom klassischen Ehrenamt bis hin zu vergleichsweise kurzfristigen, auf konkrete Projekte bezogenem Engagement, bei dem die Motivlage eng mit Themen wie Verantwortung für andere, dem Lernen von Gemeinschaftsfähigkeit oder aktiv werden als Mitbürger verbunden ist. (Vergl. hierzu: Bericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags, 2002, S. 34) Bürgerschaftlich Engagierte sind primär intrinsisch motiviert. Für sie spielt die Teilhabe am sozialen und gesellschaftlichen Leben eine zentrale Rolle. Verschiedene Studien legen auch nahe, dass es eine hohe Korrelation zwischen Bildungsstand und Engagement gibt, d. h. bürgerschaftlich engagierte Menschen sind überdurchschnittlich hoch qualifiziert, verfügen über ein ausgeprägtes Fach- und Allgemeinwissen. Auch zeichnen sie sich durch eine hohe Wissbegier aus und bevorzugen selbstbestimmtes Arbeiten.
Die Selbstentfaltung, aber auch der soziale Kontakt, sind zentrale Motive für ihr Engagement. Sie entsprechen damit weitgehend dem Typus des sogenannten Wissensarbeiters. Bürgerschaftliches Engagement entfaltet sich daher insbesondere dann, wenn diese Menschen einen Rahmen zur Verfügung gestellt bekommen, der ihnen den Freiraum lässt, sich selbst zu entwickeln. Die Engagierten können innerhalb dieses Rahmens selbstbestimmt arbeiten, ihre Kenntnisse und ihr Wissen einbringen und weitgehend selbst entscheiden, in welchem Umfang sie sich einbringen möchten. Kurzfristige Verpflichtungen sind ebenso möglich, wie langfristiges Engagement – je nach Motivlage und persönlichen Möglichkeiten der Engagierten. Ein solcher Rahmen muss den Raum lassen, der nötig ist, damit die Engagierten selbst entscheiden, wohin die Reise gehen soll.

Die wesentlichen Merkmale von Scrum

Scrum ist ein Managementrahmen, der ursprünglich aus der Softwareentwicklung stammt und auf den Prinzipien des „Agilen Manifests der Softwareentwicklung“ basiert. Wesentliches Kennzeichen von Scrum ist das iterativ-inkrementelle Vorgehen in kurzen Planungszyklen, bei denen am Ende mithilfe der empirischen Überprüfung die nächste Iteration geplant wird. Scrum „tastet“ sich dabei Schritt für Schritt, Iteration für Iteration an das optimale Ergebnis heran. Im Vergleich zu anderen Projektstandards wie Prince 2.0 ist der Scrum Leitfaden ein „Leichtgewicht“, in dem der Rahmen auf das Wesentliche reduziert und von allen unnötigem Ballast befreit wird. Die klassischen Führungsrollen gibt es in Scrum nicht. Scrum-Teams sind hochgradig selbstorganisiert. Die Führung im Team ist auf drei Rollen verteilt, die unterschiedliche Schwerpunkte wahrnehmen. Der sogenannte Produkteigentümer (Product Owner) fokussiert auf das WAS aus Sicht des Ergebnisses, das angestrebt wird. Der Scrum Master achtet auf die Produktivität des Gesamtteams und seiner Mitglieder, während das Entwicklerteam sich auf das WIE und die Qualität des Ergebnisses fokussiert ist. Das Prinzip der Freiwilligkeit ist fester Bestandteil der Scrum-Prinzipien. Dies befördert die enge Zusammenarbeit im Team und zwischen den drei verschiedenen Rollen. Boris Gloger erweitert das Rollenmodell zusätzlich um den Auftraggeber/Kunden (Geldgeber), das Management (Rahmenbedingungen) und den Anwender/Nutzer.
Daher ist der Scrum-Prozess insbesondere auf eine gute Kommunikation ausgerichtet, die sich um fünf Ereignisse bildet:

Der Scrum-Leitfaden schlägt drei Artefakte für die Prozesssteuerung vor:

Wichtig: Scrum-Teams arbeiten nicht im stillen Kämmerlein, sondern binden Anspruchsberechtigte (Management, Auftraggeber, Anwender) in jedem Sprint ein. Unter anderem beim Sprint Review, bei dem Anspruchsberechtigte, insbesondere die Anwender ausdrücklich gebeten werden, Feedback zu geben. Durch die maximale Länge einer Iteration erhalten so die Scrum-Teams frühe Rückmeldung, die unmittelbar in die Planung und Umsetzung der nächsten Iteration einfließen kann.

Für welche bürgerschaftlichen Projekte ist Scrum geeignet?

Scrum spielt seine Stärken in ergebnisoffenen „Entwicklungsprojekten“ aus, bei denen zu Beginn nur eine grobe Vision dessen besteht, was erreicht werden soll. Gerade bei komplexen Fragestellungen, bei denen mit vielen Unbekannten zu rechnen ist, bietet der Scrum-Rahmen die Möglichkeit, risikoarm Lösungen zu erarbeiten. Daher bietet sich Scrum bei umfangreicheren, bürgerschaftlichen Projekten an, bei denen oft nur eine grobe Vorstellung dessen vorhanden ist, was am Ende des Prozesses entstehen soll. Der Managementrahmen von Scrum wird dabei den besonderen Bedürfnissen, mit denen bürgerschaftlich Engagierte an Projekte herangehen, besonders gerecht. Hierarchien sind flach, die Möglichkeit zur Selbstentfaltung ist gegeben. Die Mitglieder des Scrum-Teams können erheblichen Einfluss auf die Entwicklung nehmen. Und selbst Interessierte, die nicht Teil des Scrum-Teams sind, haben die Möglichkeit, im Projekt zu partizipieren statt nur „Objekte“ des Projekts zu sein. Durch den Fokus auf gute Kommunikation wird der soziale Faktor des bürgerschaftlichen Engagements ebenso antizipiert. Die meisten bürgerschaftlichen Projekte entstehen im kommunalen Umfeld. Häufig tritt daher die öffentliche Hand in Form der Gemeinde- bzw. Stadtverwaltung als Finanzier auftritt, und hier bietet es sich an, diese als Auftraggeber bzw. Kunden des Projekts zu definieren. Die Herausforderung für den Produkteigentümer besteht dann darin, sowohl die Sicht der Verwaltung als auch der Kommunalpolitik im Auge zu behalten.

Wie könnte ein scrumgeführtes bürgerschaftliches Projekt aussehen – ein fiktives Beispiel

Anhand eines Beispiels, mit realen Bezüge zu verschiedenen Projekten aus der kommunalen Praxis, lässt sich im Folgenden aufzeigen, wie ein bürgerschaftliches Projekt mit Scrum aussehen könnte. Es handelt sich um ein Projekt, das aus der Bürgerschaft initiiert und von der Stadtverwaltung logistisch und finanziell unterstützt wird. Die Idee ist, einen Ort der Begegnung für alle Generationen zu schaffen. In einer ersten Vision ist von einer Begegnungsstätte die Rede, die unter anderem ein bestehendes Jugendhaus einbinden soll. Der Gemeinderat übernimmt die Rolle des Auftraggebers, die Rolle des Scrum Masters wird einem moderationserfahrenen Mitarbeiter des Sachgebiets Bürgerschaftliches Engagement übertragen. Die Rolle des Managements wird durch die Stadtverwaltung ausgefüllt. In die Rolle des Produkteigentümers schlüpft der Initiator des Projekts aus der Bürgerschaft. Dem Entwicklerteam gehören Vertreter des Jugendhausträgervereins, des Seniorenrats, der örtlichen Vereine und der örtlichen Bürgerstiftung an. Das Entwicklerteam umfasst insgesamt fünf Personen.
Nach anfänglichen Anlaufschwierigkeiten während der ersten drei Sprints, die in erster Linie der fehlenden Erfahrung mit Scrum geschuldet sind, hat sich das Scrum-Team etabliert. Alle vier Wochen findet zum Sprintende eine öffentliche Präsentation der Sprintergebnisse im kleinen Sitzungssaal des Rathauses statt, zu der die Bürgerschaft herzlich eingeladen ist. Zwar nutzt nur eine Handvoll Einwohner die Möglichkeit, aber seitens des Gemeinderats ist aus jeder Fraktion jeweils mindestens ein Vertreter beim Review anwesend. Auch der Bürgermeister nimmt an den Review-Terminen teil. Regelmäßig wird über die Ergebnisse im örtlichen Amtsblatt sowie auf der städtischen Website berichtet.
Die anfängliche Skepsis städtischer Mitarbeiter und einiger Bürger ist zwischenzeitlich einer anerkennenden Wahrnehmung gewichen. Befürchtungen, dass im Zuge des Projekts utopische Luftschlösser entwickelt würden, sind nicht eingetreten. Durch die enge Zusammenarbeit der Beteiligten bildet sich zunehmend ein besseres Verständnis der Rahmenbedingungen und Bedürfnisse heraus, das bis weit in die Bürgerschaft und die Verwaltung ausstrahlt. Neun Monate später liegt ein Konzept mit Finanzierungsplanung zum Umbau eines bestehenden städtischen Gebäudes vor, das im Zuge der Haushaltsberatungen ohne weitere Diskussion durch den Gemeinderat beschlossen wird. Vereine und Institutionen haben sich bereit erklärt, die Umsetzung ebenso – in Form von Arbeitsleistungen – zu unterstützen und die Kosten für die bauliche Maßnahme zu reduzieren.

Fazit

Auch wenn im ersten Moment die von der Softwareentwicklung geprägten Begriffe irritieren mögen, passt der Rahmen von Scrum bestens zum bürgerschaftlichen Engagement. Dahinter verbergen sich nämlich Prinzipien und Haltungen, die jenen des bürgerschaftlichen Engagements nicht unähnlich sind und dieses daher im Sinne einer Professionalisierung des Arbeitsrahmens unterstützen, ohne den Charakter des bürgerschaftlichen Engagements zu gefährden.

Agiles Manifest: 12 Prinzipien für eine agile Verwaltung

Die vier Grundsätze des agilen Manifests lassen sich problemlos auch auf die öffentliche Verwaltung übertragen. Hinter diesen Grundsätzen stehen 12 Prinzipien, die diese Wertehaltung dezidiert ausformulieren (zum besseren Verständnis habe ich die Softwarebegrifflichkeiten entsprechend ersetzt):

  1. Unsere höchste Priorität ist es, den Kunden durch frühe und kontinuierliche Auslieferung unseres Produkts/unserer Dienstleistung zufrieden zu stellen.
    Im klassischen Projektmanagement bekommt der Kunde das fertige Produkt erst am Ende des Projekts präsentiert. Agile Methoden folgen einem anderen Ansatz: Hier werden kontinuierlich, d. h. in regelmäßigen Abständen, fertige Teilentwicklungen präsentiert. Bereits in der Entwicklungsphase werden so Rückmeldungen des Auftraggebers oder der Zielgruppe gewonnen, die wiederum in die Entwicklung einfließen. So sollen Missverständnisse minimiert, neue Erkenntnisse berücksichtigt und veränderte Rahmenbedingungen bereits im Entwicklungsprozess antizipiert werden. Der Entwicklungsprozess beginnt also ergebnisoffen. Stellen wir uns einen Stadtplanungsprozess vor, bei dem das jeweilige Zwischenergebnis in regelmäßigen Abständen in einem öffentlichen Rahmen vorgestellt wird. Die Projektentwickler holen sich in diesem Rahmen immer wieder die Rückmeldung des Gemeinderats und interessierter Bürger, die ihnen zurückspiegeln, ob sie – als Betroffene – Verbesserungsbedarf sehen. Auf diese Weise lassen sich frühzeitig konfliktträchtige Themenfelder identifizieren.
  2. Heiße Anforderungsänderungen selbst spät in der Entwicklung willkommen. Agile Prozesse nutzen Veränderungen zum Wettbewerbsvorteil des Kunden.
    Folglich sind Änderungen der Anforderungen jederzeit willkommen, sie werden nicht als lästig empfunden. Ganz im Gegenteil: Das Ziel ist es, unter den gegebenen Rahmenbedingungen möglichst das Beste zu schaffen, das zum aktuellen Zeitpunkt für den Kunden/Auftraggeber den maximalen Nutzen stiftet. Ein agiler Grundsatz lautet: Scheitere früh, scheitere schnell. Je früher wir erkennen, dass etwas nicht zielführend ist, desto früher können wir den Kurs neu bestimmen.
  3. Liefere funktionierende Produkte/Dienstleistungen regelmäßig innerhalb weniger Wochen oder Monate und bevorzuge dabei die kürzere Zeitspanne.
    Die Punkte 1. und 2. können nur funktionieren, wenn die Ergebnisse in regelmäßigen und möglichst kurzen Abständen präsentiert werden. Scrum sieht einen solchen Zyklus mit einer Gesamtlänge von maximal vier Wochen vor. Je kürzer desto besser. In jedem dieser Abschnitte wird ein voll „funktionsfähiger“ Teilaspekt präsentiert, getestet und begutachtet, der einen echten Nutzwert stiftet. Daraus lässt sich für die folgenden Schritte ableiten, ob und inwieweit Anpassungsbedarf besteht, um am Ende eine bessere Leistung zu liefern. Das Risiko, das „Falsche“ zu entwickeln, wird minimiert. Sie erinnern sich vielleicht an das Beispiel aus Punkt 1?
  4. Fachleute aus verschiedenen Bereichen müssen während des Projekts täglich zusammenarbeiten.
    Agile Teams sind interdisziplinäre Teams. Alle erforderlichen Funktionen, die zur Erstellung eines Produkts oder einer Dienstleistung erforderlich sind, sind Teil des Projektteams. Damit die Abstimmung im Team funktioniert, treffen sich die Teammitglieder täglich zu einer kurzen Abstimmungsrunde. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass jeder vom jedem weiß, was dieser gerade macht und wo es eventuell Überschneidungen, Probleme oder Unterstützungsbedarf gibt. Das Team „synchronisiert“ sich selbst. In aller Regel reicht dafür eine Timebox von ca. 15 Minuten. Gerade bei den Problemstellungen, denen sich die öffentliche Verwaltung zu stellen hat, ist Interdisziplinarität extrem wichtig geworden. Statt Fachbereiche wie bisher in Silos abgekapselt Teilbereiche abarbeiten zu lassen, geht es darum, gemeinsam das große Ganze im Auge zu behalten. Mögliche Probleme werden in einer frühen Phase erkannt und können bearbeitet werden.
  5. Errichte Projekte rund um motivierte Individuen. Gib ihnen das Umfeld und die Unterstützung, die sie benötigen und vertraue darauf, dass sie die Aufgabe erledigen.
    Agile Methoden gehen davon aus, dass jeder von sich aus motiviert und deshalb in der Lage ist, nach bestem Wissen seine Fähigkeiten in das Team einzubringen. Alles, was es hierfür braucht, ist ein Umfeld, das den Rahmen bietet. Ein solches Team muss nicht an die Hand genommen werden. Es braucht nur eine klare „Produktvision“, einen klar umrissenen Auftrag. Das Team spricht von sich aus Probleme an und wird entsprechend an die Verwaltungsführung (Management) herantreten, das die Rahmenbedingungen schafft, die das Team zur Erfüllung seines Auftrags braucht. Im Gegenzug kann die Verwaltungsführung darauf vertrauen, dass das Team die Aufgaben meistert. Das Management wird entlastet und kann sich auf das konzentrieren, was seine eigentliche Aufgabe ist. An dieser Stelle noch der Verweis, dass die Verwaltung eben jene vertrauensvolle Zusammenarbeit im Bereich der Bürgerbeteiligung anstrebt. Werden entsprechende Werte nach innen gelebt, werden sie auch in der Außenwirkung selbstverständlich.
  6. Die effizienteste und effektivste Methode, Informationen an ein und innerhalb eines Teams zu übermitteln, ist das Gespräch von Angesicht zu Angesicht.
    Auch wenn es banal klingen mag: Die Kommunikation von Angesicht zu Angesicht ist nach wie vor der effektivste und effizienteste Weg. Agile Methoden legen daher einen besonders hohen Wert auf Kommunikation. Statt über Aktenvermerke im Umlauf und E-Mails langwierig zu kommunizieren, treffen sich agile Teams täglich. 15 Minuten reichen aus. Was ist seit gestern passiert, was ist für heute geplant und wo gibt es Herausforderungen sowie Bedarf für vertiefenden Informationsaustausch? So ist jeder im Team im Bilde. Gemeinsam wird am Ende der Woche geplant und eine in einer gemeinsamen Rückschau überlegt, was künftig verbessert werden kann. Informationen fließen schneller, das gemeinsame Verständnis wird verbessert.Durch die enge Kommunikation mit den Betroffenen – also auch mit dem Auftraggeber, Kunden, Beteiligten aus anderen Abteilungen – und durch regelmäßige Rückblicke auf einen bestimmten Zeitraum erschließen sich Informationsquellen, die Rückschlüsse über Verbesserungspotenziale, Anpassungsbedarfe und mögliche Herausforderungen liefern. Aber auch das gemeinsame Verständnis aller Beteiligten verbessert sich, weil alle Beteiligten die Hintergründe besser verstehen. Das Verhältnis Bürger zu Verwaltung oder Verwaltung zu Gemeinderat verbessert sich eklatant. Vergessen wir nicht, dass Verwaltung oft mit komplexer Rechtsmaterie befasst ist, die für Laien schwer verständlich ist.
  7. Funktionierende Dienstleistungen/Produkte sind das wichtigste Fortschrittsmaß.
    Hier geht es darum, möglichst einen Nutzen für den Auftraggeber bzw. für den Kunden zu schaffen. Dieser ist das Maß aller Dinge. Nicht die überkorrekt ausgefüllte Dokumentation, das exakte Reporting, der sauber dokumentierte Vorgang ist das Maß guter Projektarbeit, sondern einzig und allein das Ergebnis. Was haben wir von dem erreicht, was wir in diesem Planungszeitraum erreichen wollten? Wie oft wird gemessen, wie lange wer wofür braucht und wie oft etwas von a nach b geschafft wird – ohne jedoch drauf zu achten, was am Ende dabei herauskommt? Das Dokumentieren von Arbeitsschritten erscheint oft wichtiger als das erzielte Ergebnis. Diesem Ungleichgewicht stellt sich das 7. Prinzip entgegen. Dabei darf natürlich das Prinzip der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns nicht leiden. Aber die Erfüllung von Verwaltungsvorschriften als alleiniges Fortschrittsmaß allein wird dem öffentlichen Auftrag, den Verwaltung hat, nicht gerecht. Sie ist Dienstleisterin des Bürgers, autorisiert und finanziert vom Bürger.
  8. Agile Prozesse fördern nachhaltige Entwicklung. Die Auftraggeber, das Team und die Nutzer der Dienstleistung sollten ein gleichmäßiges Tempo auf unbegrenzte Zeit halten können.
    Agilität vermeidet falsches Heldentum, im Sinne von „Verausgaben“ (Überstunden, 12-Stunden-Arbeitstage oder gar nachts durcharbeiten sind tabu). Sämtliche agile Methoden und Ansätze gehen davon aus, dass ein kontinuierlicher, gleichbleibender Rhythmus gesünder und produktiver ist und bessere Ergebnisse zeitigt als „Hauruckverfahren“, die dazu führen, dass die Beteiligten ausbrennen. Der regelmäßige Rhythmus gibt darüber hinaus die Möglichkeit, ein gewisses Maß an Verlässlichkeit zu schaffen und unnötigen Arbeitsdruck zu vermeiden. In diesem Sinne werden Arbeitsspitzen als Warnsignale verstanden, die darauf hindeuten, dass etwas nicht funktioniert. Einer der Vorteile gleichbleibender Arbeitsrhythmen ist die Erhöhung des Durchflusses: die Bearbeitungszeiten verkürzen sich. Ein echter Mehrwert für den Bürger, aber auch für den einzelnen Mitarbeiter, der Erfolg in Form abgeschlossener Vorgänge erleben darf, statt wachsender Aktenberge.
  9. Ständiges Augenmerk auf fachliche Exzellenz und gute Gestaltung der Arbeitsabläufe fördert Agilität.
    Damit das alles funktionieren kann, muss jedes Teammitglied über einen hohen Grad an sozialem und organisatorischem Können verfügen. Nur so erkennt das Team Handlungsmöglichkeiten sowie Herausforderungen und kann adäquate Lösungen erarbeiten. Die kontinuierliche Weiterentwicklung der Teamfähigkeiten, der internen Arbeitsabläufe und die permanente Weiterentwicklung der „Werkzeugkiste“ ist Voraussetzung für Agilität, da nur so auf Veränderungen reagiert werden kann. Fachliche Exzellenz ist für das Selbstverständnis einer öffentlichen Verwaltung Teil des Anspruchs. In der Realität zeigt sich, dass diese jedoch allzu oft durch die Fokussierung auf die Einhaltung von Formvorschriften zu wenig Beachtung erfährt. Wie oft bekommen junge, enthusiastische Mitarbeiter von den älteren Kollegen zu hören: „Haben wir schon immer so gemacht und es hat funktioniert. Es gibt also keinen Grund etwas zu ändern.“ Und dies, obwohl alle spüren, dass Veränderungen längst überfällig sind und sie Ballast, der irgendwann seine Daseinsberechtigung hatte, am effizienten und effektiven Arbeiten hindert.
  10. Einfachheit – die Kunst, die Menge nicht getaner Arbeit zu maximieren – ist essenziell.
    Es mag im ersten Moment kurios klingen, dass die Kunst darin besteht, die Menge nicht getaner Arbeit zu maximieren. Aber beim genaueren Überlegen wird klar, was damit gemeint ist: Es geht darum, Nutzen zu stiften und unnötige Arbeiten zu vermeiden, die keinen Nutzwert schaffen. Statt vieler unnötiger Zwischenschritte sollen Dinge möglichst einfach gemacht und „verschlankt“ werden, wenn es möglich ist. Sprich: Alles „über Bord“ werfen, was nicht zum gewünschten Ergebnis beiträgt. D. h. auch zu hinterfragen, ob das, was Verwaltung tut, tatsächlich zum Ergebnis beiträgt oder nur aus Tradition gemacht wird. In eine ähnliche Richtung geht auch das 12. Prinzip, auf das wir noch eingehen werden.
  11. Die besten Arbeitsrahmen, Anforderungen und Entwürfe entstehen durch selbstorganisierte Teams.
    Agile Teams sind selbstorganisiert. Da sich das Team täglich mit dem gemeinsamen Thema auseinandersetzt, hat es auch die nötige Expertise, um Anforderungen, Entwürfe und Arbeitsrahmen so zu gestalten, dass am Ende ein für alle befriedigendes Ergebnis herauskommt. Das Team fixiert sich nicht auf Stellenbeschreibungen, sondern definiert sich über Rollen. Nehmen wir Scrum, eine der bekanntesten Methoden der agilen Produktentwicklung. Dort wird zwischen drei Rollen unterschieden. Mehr nicht. Es gibt einen sogenannten Scrum Master, der das Team begleitet, unterstützt und berät. Es gibt den Produkteigentümer, der innerhalb des Teams die Interessen des Auftraggebers vertritt und den Kontakt zum Auftraggeber sicherstellt, und es gibt das Entwicklerteam.Das Entwicklerteam setzt sich aus allen Funktionen zusammen, die zu Erfüllung der Aufgaben erforderlich sind. Alle verfügen im Idealfall über eine breite Grundkenntnis und jeweils Spezialkenntnisse, sodass jeder im Team andere Teammitglieder unterstützen kann. Gemeinsam mit dem ScrumMaster und dem Produkteigentümer bildet das Entwicklerteam ein Scrum-Team. Ein Beispiel: Bei einem Projekt zur Einführung der eAkte übernimmt der Sachgebietsleiter des Fachbereichs zentrale Dienste die Rolle des Produkteigentümers. Der Produkteigentümer ist nicht disziplinarischer Vorgesetzter des Teams. Dem Team gehören Vertreter der verschiedenen Fachbereiche an, die als Kommunikatoren in ihre Fachbereiche wirken sowie ein Vertreter des Personalrates. Die Rolle des Scrum Masters wird von einem erfahrenen Kollegen der EDV-Abteilung ausgefüllt, der bereits in scrumgeführten Projekten gearbeitet wird. Da die Stadt vier Fachebereiche hat, gehören damit sieben Personen dem Team an. Der Bürgermeister und die Fachbereichsleiter stehen in der Rolle des Managements. Die jeweiligen Kollegen, die später mit dem System der eAkte arbeiten, sind als Anwender die wichtigsten Feedbackgeber für das Team.
  12. In regelmäßigen Abständen reflektiert das Team, wie es effektiver werden kann und es passt sein Verhalten entsprechend an.
    Die kontinuierliche Verbesserung des Teams und seiner Zusammenarbeit ist von zentraler Bedeutung. Ein neues Team funktioniert nicht von Anfang an perfekt. Es muss sich finden. Es muss sich mit den sich verändernden Rahmenbedingungen entwickeln, wenn es sich einmal gefunden hat. Im Lean Management wurde der Begriff Kaizen, der ständigen Verbesserung, geprägt. Die Idee des Kaizen spiegelt sich im agilen Manifest wieder: Es gibt keine perfekte, sondern immer nur die im Augenblick beste Lösung. Zusammengefasst: Verbesserung heißt hier nicht, einfach nur Prozesse und Strukturen fortzuentwickeln, sondern im ganzheitlichen Sinne voranzuschreiten. Die Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten, die soziale Ebene miteinzubeziehen und als eine der wichtigsten Stellschrauben zu sehen.

Agilität und öffentliche Verwaltung schließen sich nicht aus, wie so mancher „Meinungsmacher“ postuliert. Im Gegenteil. Die agile Verwaltung, die sich an den agilen Werten und Grundsätzen ausrichtet, ist als öffentlicher Dienstleister nicht nur effektiv, sondern auch effizient im Meistern von Herausforderungen. Es mag gewagt klingen, aber für mich ist die agile Verwaltung eine Rückbesinnung, die Renaissance der Ursprungsidee, die ihren Ausdruck in der kommunalen Selbstverwaltung gefunden hat. Mithilfe der agilen Prinzipien, Werte und Vorgehensweisen können wir der Idee der bürgerorientierten Selbstverwaltung wieder mehr Lebendigkeit einhauchen.

Das agile Manifest als Handlungsleitlinie für eine agile Verwaltung

Große Veränderungen und radikale Umbrüche machen nicht vor den Amtsstuben der öffentlichen Verwaltung halt. Die großen gesellschaftlichen Umbrüche, die Herausforderungen des Mehrebenenystems aus EU, Bund, Ländern und Kommunen mit den daraus resultierenden Widersprüchen, die sich abzeichnenden Umbrüche durch technische Entwicklungen wie Digitalisierung, E-Mobilität oder einfach nur die Herausforderungen einer älter und bunter werdenden Gesellschaft sind nur einige der Themen, denen sich heute die öffentlichen Verwaltungen stellen müssen. Die öffentliche Verwaltung agiert daher in einem Umfeld mit hoher Komplexität, das zunehmend durch immer schneller Umbrüche gekennzeichnet ist. Das Unplanbare, das Unvorhersehbare wird zunehmend zum Normalzustand. Daher lässt sich Komplexität nicht im Sinne von steuern beherrschen, sondern wir können lediglich lernen, mit ihr umzugehen und sie uns sogar zu eigen machen.
Immer öfter stößt das Verwaltungshandeln in seinen bestehenden Strukturen an sein Grenzen. Besonders Kommunalverwaltungen mit ihrer hohen Nähe zum Bürger und seinem Alltag spüren diese Veränderungen, sind sie doch unmittelbar am Geschehen.
Iterative und inkrementelle Vorgehensweisen, die Veränderungen nicht als Störung auffassen, sondern als Gestaltungsmöglichkeit wahrnehmen, ermöglichen uns das Herantasten an das Unbekannte, ohne dass wir dabei unkontrollierbare Risiken eingehen. Diese Vorgehensweise ist eines der wesentlichen Kennzeichen der agilen Werkzeugkiste. Aber was ist überhaupt Agilität?

Was ist “Agile”?

Wenn ich von “Agile” spreche, dann beziehe ich mich dabei auf das Agile Manifest mit seinen 12 Prinzipien, das 2001 von Softwareentwicklern verfasst wurde. Konfrontiert mit einer hohen Komplexität hat die Softwareentwicklung früh erkannt, dass klassisches Projektmanagement die rasche Entwicklung neuer Produkte behindern kann. Immer wieder stellten sie fest, dass überbordende Prozesse und die fehlende Kommunikation zwischen den Beteiligten zu Hindernissen wurden, die sich negativ auf die Qualität auswirkten. Das warf die Frage auf, wie man trotz hoher Komplexität zu besseren Ergebnissen kommen konnte.
Die Erkenntnis einfach zusammengefasst: Nur wenn alle Beteiligten (vom Auftraggeber bis hin zum Lieferanten) an einem Strang ziehen, kann es gelingen, trotz höchster Komplexität echten Nutzen für alle Beteiligten zu stiften.
Aus dieser Erkenntnis entstand das Agile Manifest (ich habe im Folgenden zum besseren Verständnis und zur einfacheren Übertragbarkeit den Begriff „Software“ durch „Dienstleistung“ ersetzt):
„Wir erschließen bessere Wege, Dienstleistungen zu entwickeln, indem wir es selbst tun und anderen dabei helfen. Durch diese Tätigkeit haben wir diese Werte zu schätzen gelernt:

[Quelle: http://agilemanifesto.org/iso/de/manifesto.html]
Um Missverständnissen vorzubeugen: Die Autoren des Manifests verteufeln die rechte Seite nicht. Sie legen lediglich einen höheren Wert auf die Werte der linken Seite. Agilität in diesem Sinne heißt, die soziale Dimension der Arbeit und Zusammenarbeit mit allen Beteiligten höher zu bewerten als die rein technischen Aspekte. Prozesse und Werkzeuge sind Hilfsmittel, die von Menschen ausgeübt werden. Sie dürfen aber nicht zum Selbstzweck werden. Der Fokus liegt auf den Bedürfnissen aller Beteiligten und dem Stiften von Mehrwert oder echtem Nutzen. Prozesse nur um des Prozesses willen zu etablieren, schafft keinen Nutzen. Die umfassende Dokumentation eines Vorgangs löst das Problem nicht. Und obrigkeitsstaatlich von oben herab dem Bürger zu diktieren, was er zu tun und zu lassen hat, funktioniert in den meisten Fällen kaum – insbesondere dann, wenn wir auf seine Mitwirkung angewiesen sind. Agilität bedeutet, dass der Fokus der Arbeit nicht auf der Befriedigung des bürokratischen Papierdrachens liegt. Bürokratie in diesem Sinne ist ein notwendiges Übel, dass zwar gebraucht wird, aber das nicht zum Selbstzweck werden darf.
Auch wenn der Kundenbegriff nicht ohne Weiteres in der öffentlichen Verwaltung anwendbar zu sein scheint (Stichwort hoheitliches Handeln) und bedauerlicherweise in der Vergangenheit viel Schindluder mit dem Kundenbegriff getrieben wurde, geht es letztendlich immer um den Fokus auf den Auftraggeber und den „Anwender“, der zu jeder Zeit eingebunden wird – der intern von Politik, Verwaltungsmitarbeitern und extern vom Bürger repräsentiert wird. Der Betroffene wird zum echten Beteiligten. Kommunikation ist daher ein zentrales Element agiler Methoden. Der Auftraggeber wird beim Abschluss eines jeden Zwischenschritts informiert und hat die Möglichkeit, wertvolle Rückmeldung zu geben. In diesem Sinne ist Agilität auch die Wiederentdeckung des Prinzips der kommunalen Selbstverwaltung, ein Zurück zu den Wurzeln.

Forum Agile Verwaltung: Austausch und kollegiale Beratung

Agilität und öffentliche Verwaltung – das passt nicht zusammen. Oder doch? Es gibt eine ehrenamtlich getragene Initiative, die beweisen will, dass Agilität und öffentliche Verwaltung sehr gut zusammenpassen und dass diese Kombination sogar dazu beiträgt, die in der öffentlichen Verwaltung zunehmend spürbaren, wachsenden Herausforderungen und Probleme zu meistern: das Forum Agile Verwaltung. Eine – überwiegend ehrenamtlich getragene – Initiative, die wir bei borisgloger consulting für unterstützenswert halten.
Das Forum wurde am 11. Februar 2016 in Karlsruhe von sechs Praktikern aus der Verwaltung (kommunale, kantonale und Bundesverwaltung aus Deutschland und der Schweiz) sowie aus verwaltungsorientierten Dienstleistungsunternehmen aus der Taufe gehoben. Ihr gemeinsames Ziel: Die Kultur der Agilität in die Verwaltung zu tragen. Das Forum Agile Verwaltung soll ein Netzwerk von Praktikern zur gegenseitigen Unterstützung sein. Ein Forum für den offenen Austausch, die kollegiale Beratung und Vernetzung von Verwaltungsmitarbeitern, die für Agilität streiten und damit leider oft noch alleine sind. Aus dem lockeren Grüppchen ist kaum ein Jahr später ein Verein geworden, der interessierten Menschen, Verwaltungsmitarbeitern und Bürgern gleichermaßen offen steht und versucht, durch Vernetzung unterschiedlichster Akteure die agile Geisteshaltung in alle Ebenen und Bereiche der öffentlichen Verwaltung zu tragen.
Bereits kurz nach der Gründung des Forums entstand ein Blog, in dem Autoren des Forums und Gastautoren mindestens einmal wöchentlich mit Beispielen aus der Praxis Anregungen dazu liefern, wie die Ideen des agilen Manifests in den Arbeitsalltag der öffentlichen Verwaltung integriert werden können.
Forum Agile Verwaltung

Konferenz „Agile Verwaltung“

Neben der digitalen Vernetzung war es den Mitstreitern von Beginn an wichtig, die Vernetzung und den Austausch jenseits der Onlinewelt zu ermöglichen – das war die Geburtsstunde der Konferenz „Agile Verwaltung“. Bereits im Februar 2017 fand die Konferenz zum ersten Mal in Stuttgart an der Hochschule für Medien statt, die die Konferenz logistisch seit Beginn unterstützt. Die eintägige Konferenz ist eine Mischform aus klassischer Konferenz und Open Space. Die Organisation der Konferenz, wie auch die komplette Organisation des Forums, ist ehrenamtlich getragen.
Bereits zur ersten Konferenz 2017 waren über 60 Teilnehmerinnen und Teilnehmer aus dem ganzen Bundesgebiet und aus der öffentlichen Verwaltung im engeren und weiteren Sinne zusammengekommen. Damals konnten die Organisatoren den Geschäftsführer von buurtzorg, Art Levering, für die Keynote gewinnen. Im Februar 2018 fand die 2. Auflage mit bereits 110 Teilnehmern statt. Als Gastredner waren unter anderem Kollegen aus dem schwedischen Ängelholm (Europas erste agile Stadtverwaltung) angereist, aber auch Kollegen des Zukunftsbüros des Landes Vorarlberg hatten es sich nicht nehmen lassen, das Forum fachlich zu unterstützen. Der unerwartete Erfolg der beiden Konferenzen, aber auch die wachsende Zahl der Anfragen bei den Mitgliedern des Forums sind Belege dafür, dass der Bedarf an und der Wunsch nach mehr Agilität in der öffentlichen Verwaltung zunimmt.
Damit die Zeit zwischen den jährlichen Konferenzen nicht zu lange wird, gibt es zwischenzeitlich ein Meetup Agile Verwaltung in Berlin, eine Community of Practice für die Hochschulen und eine Untergruppe (Agiles Lernen und Lehren), die das Thema Agilität in der Bildung in Hochschulen und Schulen trägt. In Kürze wird auch ein Buch erscheinen, das in Kooperation zwischen dem Organisationsteam des Forums Agile Verwaltung mit verschiedenen Mitstreitern als Herausgeber entstanden ist.
Die Organisatoren des Forums Agile Verwaltung treffen sich jeden Freitag zu einer gemeinsamen virtuellen Besprechungsrunde, die interessierten Menschen offen steht. Wer einfach nur mal Mäuschen spielen möchte oder sogar aktiv mitwirken möchte, ist herzlich eingeladen. Eine Mail an kontakt@agile-verwaltung.org reicht aus.
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